Typy rządów i ordynacji w świetle polskiej Konsytucji
data
2005-12-26
autor Kamiński Antoni
Prezentacja rozkładu opowiedzialności pomiędzy organami władzy w Polsce w konsekwencji przesądzeń Konstytucji z roku 1997.
Antoni Z. Kamiński
Konstytucja III RP w świetle porównawczych badań politologicznych nad typami rządów i ordynacją wyborczą
Uwagi ogólne
Konstytucja III RP, przyjęta w 1997 roku, wywołuje mieszane oceny. Wybitni prawnicy, którzy brali udział w jej tworzeniu i korzystają z niej w swej pracy, z reguły ją chwalą. Ten punkt widzenia zasługuje, rzecz jasna, na poważne traktowanie. Z drugiej strony, kiedy ocenić ustrój III RP od strony przejrzystości konstytucyjnych reguł i sprawności działania państwa, obraz staje się mniej optymistyczny. Opinie niektórych przedstawicieli „empirycznie zorientowanych” nauk społecznych o Konstytucji są bardziej krytyczne, choć nie jest ona przedmiotem częstych dyskusji. Wreszcie, wyrażane w badaniach opinii publicznej, społeczne oceny działania podstawowych instytucji państwa polskiego są negatywne. Można by na to odpowiedzieć, jak to czyni wielu komentatorów, że usterki w działaniu państwa nie wynikają z Konstytucji, lecz z niskiej kultury politycznej społeczeństwa. Projekt ustroju tworzy się jednak dla konkretnych społeczeństw, a nie dla bytów abstrakcyjnych. Z drugiej strony, kultura polityczna jest ważną zmienną interweniującą: identyczna konstytucja da w dwóch różnych warunkach społecznych całkiem odmienne efekty.
Jednym z możliwych wyjaśnień rozbieżności ocen jest, że konstytucjonalistów-prawników nie interesuje rzeczywistość społeczna, tj. jak rozwiązania ustrojowe działają w praktyce społecznej, lecz raczej spójność rozstrzygnięć formalnych. Inne możliwe wyjaśnienie różnicy w sposobie patrzenia na państwo między „dogmatycznym” a „empirycznym” punktem widzenia, mogą wynikać z tendencji do statycznego oglądu rzeczywistości w pierwszym wypadku, a do dynamicznego („procesualnego”) punktu widzenia – w drugim. Hipotetycznie można więc przyjąć, że ustrój konstytucyjny poprawnie, przynajmniej co do zasady, skonstruowany pod względem formalnym, może być jednocześnie wadliwy z punktu widzenia zdolności do przygotowania strategicznych koncepcji i sprawności w ich wdrożeniu. Sa to spekulacje, które nie są istotne dla tej dyskusji. Warto jednak zwrócić uwagę, że większość pochwał konstytucjonalistów odnośnie Konstytucji dotyczy praw człowieka i obywatela. Na temat rozstrzygnięć ustrojowych najczęściej słyszy się, że relacje między rodzajami władzy są właściwie ustawione, a mechanizm kontroli i równowagi działa prawidłowo. Te ostatnie oceny budzą wątpliwości.
Na kluczowe elementy dla projektu ustrojowego państwa zwrócił uwagę James Madison, w słynnym cytacie z Federalisty No. 51.
„Tworząc rząd, w którym ludzie rządzą ludźmi, największa trudność leży w tym, że: musisz wpierw dać rządowi możność kontroli nad rządzonymi; a potem dać mu możność kontrolowania samego siebie. Zależność od ludu stanowi bez wątpienia podstawową kontrolę nad rządem; lecz doświadczenie nauczyło ludzkość potrzeby dodatkowych zabezpieczeń”.
Analiza ustroju konstytucyjnego wymaga więc odpowiedzi na trzy pytania: (1) jakie szanse stwarza on powstania sprawnego systemu rządów; (2) jak rozwiązuje problem kontroli wewnętrznej; (3) jak rozwiązuje problem kontroli elektoratu nad klasą polityczną. Wszystkie trzy elementy są współzależne i bezpośrednio ze sobą powiązane. Oznacza to, że bez skutecznego systemu kontroli wewnętrznej, kontrola zewnętrzna również przestaje być skuteczna; bez silnego społeczeństwa obywatelskiego trudno utrzymać system kontroli i równowagi w państwie; nieprzejrzysty system reguł ogranicza sprawność i autnonomię rządu. Ustrój liberalno-demokratyczny ma za podstawę trzy typy równowagi: między rodzajami władzy w ramach państwa, między państwem i społeczeństwem, oraz między władzą polityczną i władzą ekonomiczną.
Wydaje się, że zarówno pod względem wewnętrznych mechanizmów kontroli, jaki i mechanizmu zewnętrznego – tj. kontroli elektoratu nad reprezentacją polityczną, ustrój państwa polskiego pozostawia wiele do życzenia. Najbardziej oczywistym tego przykładem jest powszechność korupcji. Mam tu na myśli, stosując terminologię Banku Światowego, nie tylko korupcję administracyjną (celnicy, policja drogowa, urzędy miejskie, itp.), ale również tzw. „zawłaszczanie państwa” przez grupy interesu. Ten drugi termin określa zdolność grup prywatnych do pozaprawnego wywierania wpływu na treść dotyczących ich regulacji prawnych zgodnie z ich interesem. Zawłaszczenia państwa w tym rozumieniu mogą dokonać nie tylko wielcy biznesmeni i reprezentowane przez nich grupy kapitałowe, ale także partie polityczne, które czasem traktują sferę publiczną jako swoiste „żerowisko”. Można sądzić, że „zawłaszczenie państwa” jest uwarunkowane strukturalnie, czyli ma swoje źródło w rozstrzygnięciach ustrojowych.
Przyjęte tu podejście instytucjonalne zasadza się na prostym rozumowaniu: instytucje liczą się, ponieważ reguły się liczą; reguły się liczą, bowiem liczą się bodźce, a bodźce wyzwalają działania. Ustrój państwa określa reguły gry, stwarzając ramy, w których rozgrywane są interesy aktorów. Od ich charakteru zależy, czy aktorzy będą działać zgodnie z interesem ogólnym, czy też będą na tym interesie „żerować”.
W gospodarce globalnej sukces zależy od jakości rządów. Jej miernikiem jest zdolność systemu rządów do stworzenia warunków dla trwałego, szybkiego wzrostu gospodarki oraz zapobiegania nędzy. Te warunki można jasno określić; obejmują jakość prawa, skuteczność jego egzekucji, sprawność i rzetelność administracji publicznej, mechanizmy zapewniające odpowiedzialność (accountability) urzędów publicznych, oraz jakość programów politycznych. Jeżeli państwo działa źle, to znaczy, że system bodźców jest nieprawidłowo ustawiony. Jest sprawą otwartą, w jakim stopniu przyczyna tego tkwi w rozstrzygnięciach konstytucyjnych, a w jakim - w niskiej kulturze politycznej. W każdym razie, społeczne oceny funkcjonowania państwa polskiego, wsparte częściowo przez coroczne raporty KE, oraz oceny innych ośrodków zewnętrznych, nie wypadają dla nas pozytywnie. To powinno dać do myślenia.
Okoliczności powstawania konstytucji III RP nie przynoszą polskiej klasie politycznej chwały. Bruce Ackerman wskazał, już w 1992 roku, że przeoczono tu „moment konstytucyjny”. Janina Zakrzewska napisała, że często treść rozstrzygnięć konstytucyjnych wyznaczały bieżące kalkulacje polityczne, a nie interes państwa. Adam Przeworski czyni istotną w tym kontekście uwagę, że „Konstytucje przyjęte dla umocnienia przejściowych korzyści politycznych; konstytucje będące tylko paktami dominacji między ostatnimi zwycięzcami, trwają dopóty, dopóki istnieją warunki, które do ostatniego zwycięstwa doprowadziły.”
Materiały, które załączam, zawierają omówienie wyników badań dotyczących dwóch zagadnień: wyboru rodzaju rządów (parlamentarnych, prezydenckich i półprezydenckich) oraz ordynacji wyborczych (okręgów jednomandatowych oraz ordynacji proporcjonalnej). Wybór tych zagadnień jest nieprzypadkowy. Jak zauważył Jon Elster, “trzon każdej konstytucji stanowią zasady określające sposób wyboru parlamentu i władzy wykonawczej”.
Chciałbym tu zwrócić uwagę na niektóre tylko konsekwencje wyborów ustrojowych przyjętych w Polsce, pominięte w Załącznikach. Wybór rodzaju rządu, a szczególnie decyzja, co do sposobu wyboru reprezentacji politycznej, są tu istotne nie tylko jako podstawowe wybory ustrojowe, ale także dlatego, że mnogość badań porównawczych nad skutkami tych wyborów, pozwala oddzielić wpływ kultury politycznej od wpływu rozstrzygnięć formalnych.
Przyjęty w Polsce system rządów zbliża się do półprezydenckiego, mimo intencji ustawodawcy, by stworzyć klasyczny rząd parlamentarny. W większości państw o rządach parlamentarnych, prezydent wybierany jest przez zgromadzenie narodowe, lub kolegium elektorów. W Polsce jest on wybierany z wyborach powszechnych, co daje mu niezależną legitymację. Prezydent Lech Wałęsa skutecznie bronił i poszerzał zakres prerogatyw urzędu. Aleksander Kwaśniewski, jako poseł i przewodniczący komisji konstytucyjnej Sejmu, początkowo usiłował przeprowadzić rozstrzygnięcia ograniczające kompetencje prezydenckie. Trwało to dopóty, dopóki sam prezydentem nie został. Słabość rządu premiera Jerzego Buzka umożliwiła prezydentowi Kwaśniewskiemu wzmocnienie pozycji swego urzędu w stosunku do rządu. Mimo to, uprawnienia konstytucyjne prezydenta nie są ani szerokie, ani precyzyjnie określone, a Urząd Prezydenta jest znacznie bardziej rozbudowany, niż wynikałoby to z Konstytucji. Twierdzi się czasem, iż BBN jest jeszcze jedną „służbą specjalną”.
Mamy więc tu do czynienia z wbudowanym w układ władzy wykonawczej współzawodnictwem między urzędem prezydenta i premiera. Można wskazać na przykłady sytuacji, kiedy dało to korzystny efekt. Są też przykłady wykorzystania uprawnień w celach partykularnych. Aleksander Kwaśniewski, jak przed nim Lech Wałęsa, zdaje się nadużywać tytułu „najwyższego zwierzchnika sił zbrojnych”, co wywołuje tendencję do podwójnego podporządkowanie wojska, z jednej strony premierowi i jego ministrowi obrony, a z drugiej - prezydentowi. Prezydent umacnia swoją pozycję przez przedstawianie siebie jako obrońcy interesów wojska, zyskując w ten sposób poparcie generalicji, która przy różnych okazjach próbuje „gra nim” przeciwko rządowi. Przykładem jest zablokowanie przez Prezydenta, pod koniec 1997 roku, zmian w sposobie naliczania uposażeń emerytów mundurowych, które indeksowane są w stosunku do średniej płacy, a nie cen – jak to ma miejsce w przypadku emerytur cywilnych. Wcześniej, kierując się tym samym motywem, Prezydent Wałęsa skutecznie blokował potrzebne reformy w wojsku.
Jako że, według Konstytucji, urząd prezydenta ma charakter głównie honorowy, to ustawodawca nie uznał za stosowne wprowadzić do niej właściwych mechanizmów kontroli nad jego funkcjonowaniem: system nie był zaprojektowany jako półprezydencki. Zwyczajowe poszerzanie uprawnień tego urzędu tworzy sytuację władzy bez odpowiedzialności. Trudno ją uznać za korzystną, jeśli przyjąć, że zdolność elektoratu do rozliczenia urzędników publicznych należy do podstawowych kryteriów oceny jakości ustroju demokratycznego. Zagadnienie władzy bez odpowiedzialności dotyczy zresztą wogóle urzędów publicznych w Polsce: odwołuje się urzędników z powodów politycznych, a nie merytorycznych.
Zapisanie w Konstytucji ordynacji proporcjonalnej jako sposobu wyboru posłów do Sejmu, utrwala procedurę przyjętą w wyborach 1991 roku i kolejnych. Decyzja ta nigdy nie była przedmiotem poważnej dyskusji i trudno nie zgodzić się z opinią Janiny Zakrzewskiej, że była wynikiem partykularnych kalkulacji polityków. Oczywiście, niektórzy twierdzą, że wszystkie decyzje polityczne mają wyłącznie taki charakter, ale stanowisko takie nasuwa szereg komplikacji. Na przykład, jaki jest sens stosowania, w takim przypadku, rozróżnienia między sferą publiczną i prywatną? Jeśli w prywatnych firmach traktuje się poważnie planowanie strategiczne, a zatem takie, które każe poważnie traktować ich długofalowe interesy, to co warte jest utrzymywanie państwa w formie, w jakiej występuje obecnie, tj. nie dającej możności tworzenie reguł zapewniających jego przetrwanie? Można zresztą wskazać wiele przypadków w historii, kiedy aktorzy polityczni wychodzili poza swoje bezpośrednie interesy i tworzyli akty prawne ze względu na interes ogólny. To miał bodaj na myśli Tocqueville, kiedy stwierdził, że interes ogólny, to właściwie rozumiany interes prywatny. Nie ma powodu, by uznać zwyrodniałą formę polityki, za zjawisko normalne.
Argumenty za ordynacją proporcjonalną można podzielić na dwie kategorie: sytuacyjne i doktrynalne. Te pierwsze mówią, że ordynacja mająca za podstawę jednomandatowe okręgi wyborcze jest lepsza, ale społeczeństwo polskie do niej nie dorosło. Nie wiadomo dlaczego autorzy tych wypowiedzi uważają, że dorosło ono do ordynacji proporcjonalnej. Do tej samej kategorii należy też opinia, że będzie można wprowadzić system większościowy dopiero, kiedy liczba partii w Polsce zbliży się do dwóch. Prawo Duvergera nie mówi jednak, że liczba partii musi zbliżyć się do dwóch, aby możliwe było wprowadzenie ordynacji większościowej; mówi ono, że wprowadzenie ordynacji większościowej powoduje, że liczba partii zmierza do dwóch. Wprowadzenie drugiej tury w wyborach z okręgów jednomandatowych osłabia jego działanie, oraz umacnia „lokalną” orientację posłów. Nie jest jednak tak, że ordynacja większościowa z natury rzeczy pociąga za sobą taką orientację. Istota rzeczy polega na tym, że zasada większościowa – a z tym zgadzają się również zwolennicy ordynacji proporcjonalnej – daje elektoratowi skuteczniejsze narzędzie kontroli nad politykami: wiąże władzę z odpowiedzialnością.
Sprawa ordynacji wyborczej jest ważna dla funkcjonowania ustroju, bo w znacznej mierze determinuje rodzaj stosunków między państwem a społeczeństwem. Socjologowie włoscy w ordynacji proporcjonalnej upatrują przyczynę przekształcenia się partii politycznych w układy korupcyjno-biznesowe. Motywem włączania się ludzi w działalność polityczną stał się interes materialny, a układ stosunków klientystycznych tworzył się wokół wspólnych interesów. Opisy włoskich partii politycznych sprzed 1993 roku, kiedy to zmieniono ordynację wyborczą, zawierają cechy, które coraz silniej charakteryzują działanie partii politycznych w Polsce.
Problem równowagi i wzajemnej kontroli między władzami jest skomplikowany. Wydaje się, że sprawnie działa kontrola konstytucyjna, sprawowana przez TK. Funkcjonowanie NSA nasuwa znacznie więcej wątpliwości, nie wspominając już o sądach powszechnych, a szczególnie o sądownictwie gospodarczym. Trybunał Stanu wydaje się raczej dekoracją, niż faktycznie działającą instytucją. A wreszcie, warto wskazać na naruszenie konstytucyjnej roli organów kontroli i nadzoru w przypadku KRRiT, z której czyni się instytucję władzy wykonawczej. Nie chciałbym się jednak wypowiadać na tematy prawnicze ze względu na brak kompetencji.
Jeszcze więcej wątpliwości rodzi kontrola władzy ustawodawczej nad wykonawczą. Pierwsza wątpliwość dotyczy kwestii ogólnej, czy koalicja, która uzyskawszy większość a Sejmie tworzy rząd, będzie w stanie kontrolować sama siebie? Można podać wiele przykładów inercji Sejmu, w sytuacjach, które aż prosiły się, by je Sejm podjął. Instytucja przesłuchań sejmowych nie funkcjonuje, interpelacje są z reguły lekceważone. Sejm zresztą nie kontroluje sam siebie. Większość posłów widzi w stanowiskach rządowych przedłużenie kariery politycznej, a zatem rozdział między władzą ustawodawczą a wykonawczą jest tu ułudą. Rozwiązać ten dylemat może przyjęta we Francji zasada, że poseł stając się ministrem zdaje mandat. Wzmocniłoby to pozycję premiera. W warunkach stałych rządów koalicyjnych, pozycja ta jest względnie słaba, niezależnie od osobowości polityka, który funkcję tę pełni. Premier musi stale mediować w sporach między koalicjantami, a to nie ułatwia formułowania konsekwentnej i przewidywalnej polityki rządu.
Niechęć do tworzenia narzędzi skutecznej kontroli nad działaniem władzy politycznej jest widoczna w wielu dziedzinach, niekoniecznie tych bezpośrednio związanych z regulacją konstytucyjną. Odrzucenie przez Sejm, pod koniec 1997 roku, projektu ustawy o prokuratorii generalnej jest jednym z jej symptomów. Wciąż dowiadujemy się o stratach, jakie ponosi skarb państwa z tytułu błędnych i nieodpowiedzialnych decyzji podjętych przez urzędników publicznych, a jednocześnie państwo polskie nie dysponuje instytucją umożliwiającą skuteczne dochodzenie tych strat na majątku osób, które je zawiniły. Słabość rozwiązań ustawowych w dziedzinie finansów publicznych była przedmiotem wielu dyskusji, które nie przyniosły dotąd efektów. Działanie Ustawy o dostępie do informacji publicznej natrafia na opory nie tylko ze strony urzędników, co normalne, ale także sądów, traktujących z większym zrozumieniem sabotaż, a często szokującą niekompetencję administracji, niż potrzeby informacyjne obywateli.
Skuteczna kontrola, to nie tylko nadzór nad działaniem organów państwa z punktu widzenia obowiązujących praw, ale także kontrola nad działaniem państwa z perspektywy racji stanu, tj. strategicznych interesów narodowych. Można wskazać szereg konkretnych i raczej szokujących przypadków, kiedy kontrola ta nie zadziałała.
(a) Prezydencjalizm vs. parlamentaryzm
Rozwój demokracji w Europie polegał, ogólnie rzecz biorąc, na stopniowym przejmowaniu przez parlamenty uprawnień przysługujących przedtem władzy królewskiej. W ten sposób tworzył się system rządów parlamentarnych: monarcha stracąc nie tylko uprawnienia ustawodawcze, ale również i wykonawcze na rzecz ciała przedstawicielskiego, stał się figurą w znacznej mierze symboliczną, gdy ośrodkiem rzeczywistej władzy stał się parlament.
Inaczej rzecz wyglądała w tworzących swój ustrój pod koniec osiemnastego wieku Stanach Zjednoczonych A.P., gdzie system polityczny „zaprojektowano” w trakcie trudnych debat konstytucyjnych. Ustrój amerykański nie powstawał stopniowo przez wydzieranie monarsze jego tradycyjnych uprawnień władczych, był efektem świadomego projektu ustrojowego – „ustrojowej inżynierii”. Umożliwiło to konsekwentne oddzielenie władzy wykonawczej od ustawodawczej, a także przyznanie władzy sądowniczej istotnej roli w procesie rządzenia. W systemie parlamentarnym, rząd jest wyłaniany przez większość w parlamencie. W tych warunkach, rozdział między władzą wykonawczą a ustawodawczą jest zawsze niepełny: partia, lub koalicja partii, mając większość w parlamencie sprawuje też władzę wykonawczą, co ogranicza zdolność kontroli parlamentu nad działalnością rządu. Władza sądownicza miała też w Europie słabszą pozycję, niż w USA; wskazuje na to fakt, że większość państw europejskich wprowadziła instytucję trybunału konstytucyjnego dopiero w czasie ostatnich paru dziesięcioleci. Trudno więc mówić w odniesieniu do nicho w pełni rozwiniętym systemie kontroli i równowagi.
Różnice w sytuacji historycznej i kulturalnej, w jakiej powstawały demokracje w Europie i Ameryce miały też inne, poza organizacją władzy wykonawczej, jej usytuowaniem wobec legislatywy, oraz rolą władzy sądowniczej, ważne konsekwencje konstytucyjne. Twórcy konstytucji byli świadomi trudności związanych z właściwym zaprojektowaniem systemu politycznego. Od początku zwrócili uwagę na konieczność zabezpieczenia państwa przed niebezpieczeństwem błędów, których źródłem może być bądź przewaga interesów partykularnych nad interesem ogólnym, bądź błędy w ocenie popełniane przez urzędników publicznych. Miał temu służyć „właściwy proces polityczny”, tj. zapewnienie wydłużonych procedur wielostronnej delibaracji nad każdym istotnym problemem decyzyjnych. Dodatkowej gwarancji skuteczności tych procedur było ograniczenie hierarchii przez zastosowanie zasady federalnej. Prowadzi ona bowiem do intensyfikacji negocjacji i uzgodnień nie tylko w przekroju poziomym państwa, ale też w układzie koordynacji pionowej. Istotą amerykańskiego projektu konstytucyjnego, jest traktowanie systemu wzajemnej kontroli i równowagi między władzami, jako (a) podstawowego mechanizmu wykrywania i korekty błędów, oraz wbudowanie w system państwa mechanizmu uczenia się; oraz (b) tworzących warunki dla podnoszenia jakości podejmowanych decyzji. Podstawy teoretyczne, na których budowali projekt państwa Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej jego autorzy, można więc nazwać teorią „państwa inteligentnego”.
Na początku drugiej połowy XIX wieku Walter Bagehot zwrócił uwagę, iż rządzenie państwem wymaga stałego wsparcia legislacyjnego, którego system amerykański nie gwarantuje. To więc, co Amerykanie uznawali za cnotę, w oczach Europejczyków było słabością. Europejscy krytycy nie dostrzegali z reguły, elastyczności tego rozwiązania ustrojowego. Martin Seymour Lipset zauważa, że choć formalnie pozycja prezydenta w USA jest słaba, to polityczne znaczenie tego urzędu „...zależy od tego, jak prezydent wypełnia swoją rolę: siła i władza nie leży w sposobie, w jaki Konstytucja definiuje jego rolę”. Szczególnie warunki kryzysów umożliwiają prezydentowi wykazanie talentów przywódczych, a jego przewaga nad Kongeresem może stać się niemal absolutna. Wystarczy zresztą spojrzeć na umocnienie się pozycji George’a Busha jr. po wydarzeniach 11 września 2001, by przekonać się, że przez wiele jeszcze miesięcy żaden Kongres nie ośmieli się odrzucić jego rekomendacji legislacyjnych.
Problem, przed którym stoimy jest jednak inny. Dotyczy on kwestii, czy takie rozwiązanie ustrojowe jest użyteczne dla państw dokonujących przejścia od ustrojów autorytarnych lub totalitarnych do liberalno-demokratycznych? Negatywne stanowisko w tej kwestii zajęła większość badaczy przemian ustrojowych, których zainteresowania koncentrują się przede wszystkim na doświadczeniach krajów latynoamerykańskich. Wysuwane przez nich argumenty mają charakter raczej empiryczny, niż teoretyczno-analityczny. Juan Linz i Alfred Stepan tak przedstawiają to stanowisko.
„Z czterdziestu jeden krajów świata, które doświadczyły demokracji przez okres dziesięciu kolejnych lat między rokiem 1981 i 1990, trzydzieści miało system czysto parlamentarny i tylko cztery czysto prezydencki. Z dzieięćdziesięciu trzech krajów świata, które uzyskały niepodległość między 1945 i 1979 rokiem, tylko piętnaście było nieprzerwanie demokracjami w okresie 1980-1989, ale wszystkie one rozpoczęły jako systemy parlamentarne. Nie wierzymy, by liczby te były przypadkowe. Dowodziliśmy gdzie indziej, że formuła parlamentarna zapewnia systemowi politycznemu istotną przewagę nad prezydenckim w aspekcie trzech rodzajów zdolności użytecznych dla demokratycznej konsolidacji: sprawności, zdolności do tworzenia większości, oraz zdolności do zakończenia kryzysu rządowego nim przekształci się w kryzys ustroju”.
Juan Linz, konsekwentny krytyk rządów prezydenckich, wymienił dwie przyczyny ich słabości: po pierwsze, wybrany w wyborach powszechnych prezydent będzie skłonny wysuwać roszczenia do demokratycznej, a nawet plebiscytarnej legitymacji swej władzy; po drugie, czas zajmowania przez niego urzędu z reguły ogranicza konstytucja, co stwarza realną groźbę dla stabilności porządku politycznego. Zauważmy przy okazji, iż tę drugą przyczynę niestabilności analizował już Karol Marks w Osiemnastym Brumaire’a Ludwika Bonaparte. Niezależna podstawa legitymacji urzędu prezydenta, przy silnych i zdyscyplinowanych partiach politycznych, których przywódcy też mogą powołać się na demokratyczną legitymację, prowadzi do konfliktu prawomocności. Jest to szczególnie groźne, gdy prezydentem jest przedstawiciel innej orientacji, niż ta, która posiada większość w parlamencie. A wreszcie, według Linza, nieuniknioną konsekwencją rządów prezydenckich jest zasada, że „zwycięzca bierze wszystko”. Pogłębia to podziały społeczne, przyczyniając się dodatkowo do destabilizacji porządku politycznego.
Silnej pozycji prezydenta w systemach amerykańskich towarzyszy glęboka nieufność wobec personalizacji władzy, której korzenie tkwią w historii tworzenia się tych państw w opozycji do tradycji europejskiej. Stąd właśnie ograniczenie liczby kadencji pełnienia urzędu prezydenta, zagwarantowanie sobie przez parlamenty prawa do opiniowania i akceptowania zgłaszanych przez prezydenta kandydatów do urzędów wykonawczych, oraz zapisanie w konstytucji procedury odwołania prezydenta ze stanowiska (impeachment). Wprowadza to do układu politycznego element konfliktu, który może wywołać kryzys ustrojowy.
A wreszcie, twierdzi Linz, prezydent musi zawrzeć wszystkie istotne porozumienia koalicyjne przed wyborami: znajdują one wyraz w jego programie. Parlamentarzyści mogą zaś wchodzić w ciche układy w trakcie pełnienia swoich funkcji. Stąd, kiedy parlamentaryzm zapewnia systemowi politycznemu elastyczność, prezydencjalizm powoduje jego usztywnienie. Shugart i Carey słusznie zauważają w tym kontekście, że Linz w swojej krytyce - chcąc nie chcąc - uznaje, że przejrzystość urzędu prezydenta i związana z nim publiczna odpowiedzialność urzędu jest wyższa, niż w przypadku legislatywy.
Linz uznaje też pewne zalety systemu prezydenckiego; główną jest ta, że obywatele wybierają najwyższego zwierzchnika egzekutywy w sposób otwarty, bezpośredni i na określony czas tylko, nie zdając się na niejasne manewry polityków. Ale korzyści te wydają owoc tylko wtedy, kiedy wynikiem tego procesu jest jasno określony mandat. Jego obawę budzi niebezpieczeństwo uzyskania w takich warunkach przewagi przez partie skrajne. „Jeżeli szerokiego poparcia przeciwko ekstremom nie zdobędzie mocny kandydat o orientacji centrowej, wybory prezydenckie mogą prowadzić do rozczłonkowania i polaryzacji elektoratu”.
Temu niepokojącemu obrazowi prezydencjalizmu, Linz przeciwstawił wyidalizowany obraz rządów parlamentarnych: urząd premiera łączący władzę z odpowiedzialnością, cieszący się poparciem silnych, zdyscyplinowanych partii politycznych, co zapewnić ma przejrzystość procesów podejmowaniu decyzji, oraz stabilność rządu; rzeczywista konkurencja między partiami nie powodująca jednocześnie zbędnego rozbicia politycznego. W końcu jednak, zauważa Linz, przetrwanie każdego ustroju, jakkolwiek mądrze zaprojektowany by on nie był, zależy od zbiorowego poparcia społeczeństwa – jego głównych sił, grup i instytucji. A to zależy od politycznych umiejętności przywódców, zdolności do wzbudzenia zaufania otoczenia, szacunku dla ograniczeń ich uprawnień, zdolności do osiągania porozumienia z innymi.
Stanowisko Linza wydaje się przesadnie skupiać na rządzie prezydenckim, jako przyczynie niestabilności demokracji i na przeciwstawieniu wyidealizowanego obrazu rządów parlamentarnych realnie istnijącym przypadkom prezydencjalizmu. Trzeba pamiętać, że działanie ustroju politycznego zależy nie tylko od treści podstawowych wyborów konstytucyjnych, lecz także od szczegółowych rozwiązań technicznych w ramach tych wyborów, takich jak ograniczenia kadencyjności oraz rozdział kompetencji między parlamentem i władzą wykonawczą.
Na ważny aspekt postawionego przez Linza problemu wskazuje inny badacz latynoamerykańskich stosunków politycznych, Scott Mainwaring. Linz zakładał, że prezydencjalizm zapewnia silniejszą, niż w przypadku rządów parlamentarnych, egzekutywę. Ale istotą rządów prezydenckich jest rozdział i równowaga władz, a to może skutecznie ograniczyć władzę prezydenta. Mainwaring zauważa, że w historii latynoamerykańskiego prezydencjalizmu często spotykamy przypadki paraliżu władzy wykonawczej. Co więcej, w systemach prezydenckich wzmocnienie parlamentu w warunkach rozdrobnionego systemu partyjnego, może jeszcze bardziej unieruchomić władzę wykonawczą. Szczególnie szkodliwe dla demokracji jest właśnie współistnienie prezydencjalizmu z rozdrobnionym systemem wielopartyjnym. Ustroje prezydenckie w krajach Ameryki Południowej, w których liczba partii zbliżała się do dwóch wyróżniały się stabilnością. Stwierdza on:
„Połączenie rozczłonkowanego systemu partyjnego z prezydencjalizmem jest niekorzystne dla stabilności demokracji, bo łatwo tworzy napięcia w stosunkach między prezydentem i kongresem. Aby być skutecznym, rząd musi być zdolny do podejmowania wiążących decyzji politycznych, co trudno osiągnąć, kiedy napotyka on na znaczną opozycję większości w legislaturze”.
To zaś wskazuje na związek między stabilnością demokracji prezydenckiej a ordynacją w wyborach do parlamentu. Problem dotyczy nie tylko rozdrobnienia systemu partyjnego, jako źródła słabości legislatywy, ale też dyscypliny partyjnej, która wpływa na skuteczność działania partii na terenie parlamentu, prowadząc – zależnie od warunków - do usprawnienia, bądź unieruchomienia władzy wykonawczej.
Nie wnikając głębiej w sprawę, wypada zauważyć, że właściwe zorganizowanie demokracji prezydenckiej jest trudniejsze, niż demokracji parlamentarnej. Przykład względnego sukcesu rządów prezydenckich dają Stany Zjednoczone A.P. Jak jednak wspomniałem wcześniej, społeczeństwo amerykańskie osiemnastego wieku było zjawiskiem szczególnym. Jego przywódcy w okresie formowania się ustroju byli ludźmi wybitnymi tak pod względem wykształcenia, jak i charakterów. Dało to dało początek wyjątkowej kulturze politycznej. Wynika stąd, że przyjęcie przez kraj dokonujący przejścia ustrojowego do liberalnej demokracji ustroju prezydenckiego wiąże się z ryzykiem destabilizacji prowadzącej ku autorytarnej dyktaturze.
Przyjrzyjmy się na koniec sytuacji pośredniej między rządem prezydenckim a parlamentarnym: systemowi półprezydenckiemu, traktowanemu zresztą przez niektórych badaczy jako osobny model systemu rządów. System półprezydencki to taki, w którym prezydent wybrany jest w wyborach powszechnych, posiada szerokie uprawnienia wykonawcze, oraz współrządzi z premierem stojącym na czele rządu powołanego i odpowiedzialnego przed parlamentem.
Klasycznym przykładem tej formy rządów jest Francja. Według Maurice’a Duverger, ustrój taki podlega fluktuacjom między systemem rządów prezydenckich i parlamentaryzmem. Kiedy prezydent pochodzi z tej samej partii, z której wywodzi sie większość parlamentarna, system rządów zbliża się do prezydencjalizmu; kiedy jednak sytuacja jest odmienna (kohabitacja), tj. większość parlamentarna, a więc i rząd, reprezentują inną partię, rola prezydenta zostaje w sposób znaczący ograniczona, a cały układ zbliża się do rządów parlamentarnych. Kohabitacja może grozić destabilizacją ze względu na konkurencyjne roszczenia legitymacyjne prezydenta i wyłonionego przez parlament rządu. Stąd, wycofanie się prezydenta umożliwia uniknięcie konfliktu z rządem i parlamentem.
W tej elastyczności systemu półprezydenckiego upatrują niektórzy badacze jego przewagi nad systemem prezydenckim. Krytycznym punktem rządów prezydenckich jest sytuacja, kiedy prezydent pochodzi z jednej partii, zaś parlament znajduje sie pod kontrolą partii przeciwnej. Trudności wynikające z tego są do uniknięcia w warunkach słabego zdyscyplinowania partii politycznych. Wyobraźmy sobie jednak parlament zdominowany przez jedną, zdyscyplinowaną partię w obliczu rządu kierowanego przez prezydenta pochodzącego z innej partii. Taka sytuacja mogłaby prowadzić do całkowitego zablokowania procesu rządzenia.
Wynika stąd, że rozwiązania idealne nie istnieją. Są jednak takie, które są trochę lepsze; takie, które są trochę gorsze; oraz takie, które są zdecydowanie złe.
* * *
Naturalnym problemem, w obliczu którego stanęły elity polityczne państw pokomunistycznych, był wybór między parlamentarną, prezydencką i półprezydencką formą rządów. W żadnym przypadku jednak nie towarzyszyła mu poważna debata konstytucyjna na temat zalet i wad poszczególnych rozwiązań. Rozstrzygnięcia zapadały z reguły w sposób przypadkowy, pod wpływem tradycji i aktualnych układów sił. Sposób rozwiązania tego problemu w poszczególnych przypadkach różnicuje skutecznie analizowaną populację krajów pokomunistycznych. Kraje WNP, wraz z państwami byłej Jugosławi – ze znaczącym wyjątkiem Słowenii - przyjęły system rządów prezydenckich. Kraje EŚW, z wyjątkiem Rumunii, optowały za parlamentarną formą rządu. Ustanowienie rządów prezydenckich w EŚW, w warunkach silnego pluralizmu politycznego znajdującego swój wyraz w parlamencie, okazało się zbyt trudne.
Typowym dla ustrojów prezydenckich w krajach WNP jest dwoistość władzy: podział funkcji między władzą parlamentu i prezydenta. Prezydent, jako zwierzchnik władzy wykonawczej, jest w znacznej mierze niezależny od parlamentu, posiadając prawo do wydawania dekretów bez potrzeby zaakceptowania ich przez legislatywę. Władza ustawodawcza znajduje się zazwyczaj pod kontrolą partii o orientacji komunistycznej bądź populistyczno-nacjonalistycznej, przeciwnym liberalno-demokratycznym reformom. Te partie otrzymują mocne wsparcie środowisk, które najwięcej zyskały się na przkeształceniach gospodarczych zachodzących po upadku komunizmu. Razem mają tendencję do stawiania oporu dalszym reformom, a przede wszystkim tym, które mogłyby zwiększyć konkurencję wewnętrzną.
Dopóki parlament skutecznie pełni rolę wentyla bezpieczeństwa dla społecznej frustracji, a prezydent zachowuje zdolność do skutecznego działania i dokonywania niezbędnych dostosowań w gospodarce, dopóty to potencjalnie niestabilne rozwiązanie może trwać i ewentualnie doprowadzić – w miarę utwalania się norm i wartości sprzyjających rozwojowi społeczeństwa obywatelskiego - do pojawienia się rzeczywistej demokracji. W niektórych przypadkach jednak, parlament nie ogranicza się do roli biernego obserwatora. Kiedy towarzyszy temu nieskuteczna władza wykonawcza, wynikiem jest nieodpowiedzialna władza ustawodawcza i skorumpowana egzekutywa.
Konkludując, na trzy kwestie trzeba zwrócić uwagę. Po pierwsze, systemy prezydenckie w krajach WNP pojawiły się w warunkach, które charakteryzuje słabość instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Parlament nie ma w tej sytuacji wystarczającego poparcia, aby oprzeć się ambicjom silnych prezydentów kontrolujących potężną administrację, w tym armię i siły bezpieczeństwa, których struktury nie zostały poważnie naruszone przez procesy reform. Urząd prezydenta stał się ostatnią linią obrony administracji przed wnoszącym zamęt i brak przewidywalności wtargnięciem partii politycznych w jej sprawy. Konstytucje w krajach WNP były pisane pod okiem prezydenta. Zadecydowało to o tym, że trudno w tych projektach ustrojowych dostrzec skuteczne mechanizmy kontroli i równowagi: władza prezydenta przewyższa połączoną siłę legislatywy i sądownictwa.
Pomimo koncentracji władzy w rękach władzy wykonawczej, państwa prezydenckie w WNP wykazują ograniczoną zdolność do wdrożenia reform i ożywienia gospodarki. W połączeniu ze zdemoralizowaną „służbą publiczną”, kryminalizacją sfery gospodarczej wpływami grup o interesach sprzecznych z ideą wprowadzeniu rządów prawa, układ taki prowadzi do upowszechnienia się korupcji, nie dając większych szans na zasadniczą poprawę jakości rządzenia. W tych okolicznościach walka z korupcją łatwo przeistacza się w użyteczne narzędzie selektywnej represji w wewnętrznych rozgrywkach politycznych.
Po drugie, w trakcie przejścia ustrojowego powstają intymne związki między tworzącym się sektorem prywatnym i administracją państwową. Przykładów tego jest mnóstwo, nie tylko zresztą w krajach WNP, gdzie wiodący „byznesmeni” zrobili fortuny „...w zmowie z biurokracją, która chroniła ich przed konkurencją”. Obie grupy gotowe oprzeć się wszelkim próbom ograniczenia ich dostępu do źródeł bogactwa. Stąd próby wprowadzenia większej przejrzystości administracji publicznej w państwach pokomunistycznych, poza paroma wyjątkami (np. Estonia), dotąd nie przyniosły większych efektów.
Po trzecie, doświadczenia zmian ustrojowych w świecie pokomunistycznych wydają się dostarczać argumentów na rzecz tezy Juana Linza, że rządy parlamentarne są skuteczniejsze od prezydenckich w tworzeniu podstaw dla skonsolidowanej demokracji. Demokracje parlamentarne charakteryzuje także niższy, niż w przypadku rządów prezydenckich, poziom korupcji, chociaż i tu sytuacja jest z reguły daleka od zadowalającej. Konkluzja ta prowokuje jednak do sformułowania kilku zastrzeżeń.
Przede wszystkim, względny sukces rządów parlamentarnych nie powinien sugerować, że w krajach EŚW mamy do czynienia z odpowiedzialnym i sprawnym systemem rządów prawa. W wielu przypadkach dały one w efekcie słabość i niesprawność wszystkich władz – ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, oraz słabość partii politycznych, której towarzyszy siła nieformalnych klik partyjnych kontrolujących strategiczne pozycje w systemie władzy politycznej. Przyczyną słabości instytucjonalnej jest opanowanie podstawowych dziedzin organizacji państwa, nim były w stanie osiągnąć wystarczającą autonomię, by wytworzyć własne misje i procedury, przez nieformalne sieci powiązań. Interesy instytucji muszą wtedy ustąpić przed interesami prywatnymi grup nieformalnych kontrolujących te instytucje. Jest to więc przypadek, kiedy społeczeństwo obywatelskie było dość silne, by niedopuścić do wyłonienia się niekontrolowanej przez parlament władzy wykonawczej, ale nie dość silne, by przeciwstawić się rozpasaniu partii politycznych.
Nasuwa to uwagę, że istotną i pomijaną w dyskusji nad zaletami i wadami rządów prezydenckich i parlamentarnych zmienną nie jest sama natura tych rządów, lecz siła społeczeństwa obywatelskiego i kultura polityczna jego elit, oraz przyjęta ordynacja wyborcza..
Ordynacje proporcjonalna vs. jednomandatowe okręgi wyborcze (lub inaczej – większościowa)
„Systemy wyborcze – jak zauważa Sartori – są nie tylko najbardziej pokrętnym narzędziem polityki; ale kształtują one także system partyjny i określają spectrum reprezentacji.”
Ordynacja wyborcza jest jednym z najważniejszych czynników określających relację między społeczeństwem i państwem, wpływa na rozwój systemu partyjnego oraz na formę rządów w ramach formuły parlamentarnej, a także ich stabilność przy formule prezydenckiej. Od niej też zależy, będąca podstawą demokracji, zdolność obywateli do rozliczenia polityków z ich postępowania, a zatem zdolność kontroli nad sposobem sprawowania rządów. Ten mechanizm wymuszający odpowiedzialność przedstawicieli parlamentarnych przed elektoratem jest czynnikiem w znacznej mierze rozstrzygającym o prawomocności ustroju politycznego.
Nie ma uniwersalnej recepty na dobry system wyborczy. Większość krajów Europy Zachodniej przyjęła wprowadzony na początku ubiegłego stulecia system proporcjonalny, kraje anglosaskie utrzymały na ogół system system większościowy, dołączyła do nich w 1958 roku Francja oraz w 1993 roku Włochy, chociaż te ostatnie tylko w trzech czwartych, bo pozostała jedna czwarta posłów wyłaniana jest na zasadzie proporcjonalnej. Wprowadzeniu ordynacji proporcjonalnej na początku ubiegłego wieku przyświecała idea włączenia do życia publicznego środowisk pozbawionych przez ordynację większościową wpływu na życie polityczne kraju. Partie polityczne były wytworem struktury społeczno-ideowej. Ordynacja większościowa i związane z nią kręgi jednomandatowe stanowiły barierę dla udziału w rządzeniu przedstawicieli partii robotniczych, lub w niektórych przypadkach konfesyjnych, jak partie katolickie w krajach o większości protestanckiej. Była to więc odpowiedź na sytuację, którą charakteryzował: (a) względnie trwały związek stanowiącej mniejszość kategorii społecznej (klasa, grupa religijna) z reprezentującą ją partią polityczną, oraz (b) mniej więcej równomierne rozproszenie terytorialne tej kategorii.
Wprowadzenie ordynacji proporcjonalnej pozwalało na wytworzenie się wśród grup dotąd wyobcowanych poczucia obywatelstwa i lojalności wobec państwa, a zatem do stabilizacji życia politycznego. Co więcej, ordynację proporcjonalną wprowadzono w warunkach ograniczonego państwa i rozwiniętego społeczeństwa obywatelskiego. Przyświecał tej decyzji dobrze pojęty interes publiczny. Zatem, innowacja ta służyła dobrze społeczeństwom doświadczających głębokich podziałów społecznych na tle klasowym, religijnym, etnicznym, lub narodowym. Zauważmy przy tym, że skutkiem ubocznym tej ordynacji jest utrwalanie tych podziałów. Przywódcy polityczni są bowiem zainteresowani, dla utrwalenia poparcia politycznego, w utrzymaniu odrębności, a nawet wyobcowania w społeczeństwie, reprezentowanej przez siebie grupy.
Zwraca się też uwagę, że to właśnie w warunkach ordynacji proporcjonalnej wyszli na krajową scenę polityczną tacy populistyczni przywódcy polityczni, jak Hitler, Le Pen, oraz Heider. Bez niej nie znaleźliby się też w Sejmie ani Gertych, ani Lepper.
Współcześni zwolennicy ordynacji proporcjonalnej powołują się na te same wartości, które niegdyś towarzyszyły wprowadzeniu ordynacji proporcjonalnej: na sprawiedliwość społeczną, oraz umożliwienie mniejszości uczestniczenia w życiu politycznym. Jednak, tymczasem świat zmienił się, życie społeczne uległo atomizacji, tym samym więzi łączące jednostki z grupami społecznymi, pierwotnymi i wtórnymi, osłabły, a zakres ingerencji państwa w życie społeczne znacznie rozszerzył się. Zatem również ranga tych wartości jest inna. Na dodatek, mówimy tu o wyborze systemu przedstawicielskiego w szczególnych warunkach społeczeństw pokomunistycznych. Wybierając system wyborczy trzeba więc mieć na uwadze konkretne warunki społeczne, oraz cele, które chce się osiągnąć.
Po pierwsze, istota wyboru między ordynacją proporcjonalną i większościową polega na tym, czy celem jest stworzenie środowiska politycznego sprzyjającego rozdrobnieniu systemu partyjnego dla osiągnięcia większej proporcjonalności reprezentacji (cokolwiek by to znaczyło), czy też środowiska sprzyjającego żywszej konkurencji politycznej i powstaniu systemu dwupartyjnego. Zależność ta wynika z tzw. „prawa Duverera”, które w mówi, że ordynacja proporcjonalna prowadzi do powstania systemu wielopartyjnego; gdy jednomandatowe okręgi, przy wyborze zwykłą większością sprzyjają powstaniu systemu dwupartyjnego. Działanie tego prawa jest potwierdzone przez badania empiryczne. Ordynacja większościowa z dwoma turami daje wynik pośredni, co do liczby partii, ale ma inne skutki uboczne, o których później.
Prawo Duvergera ma ważne implikacje dla relacji między wyborcami a parlamentem, oraz między parlamentem i rządem. Co do pierwszej z nich, w przypadku systemu dwupartyjnego, wyborcy wybierają partię, która ma sprawować rządy, podczas gdy w systemie wielopartyjnym wybierają oni swych przedstawicieli do parlamentu - dopiero w parlamencie zawiązują się koalicje, które wyłaniają rządy. To wpływa na przebieg i przedmiot kampanii wyborczych, na jakość reprezentacji parlamentarnej, na stosunek posłów do elektoratu, na relację między parlamentem i rządem, oraz na stabilność i skuteczność rządów. Kolejno kwestie te, w wielkim skrócie omówimy.
W przypadku czystego systemu „westminsterskiego” wyborcy, wybierając w istocie między dwoma proponowanymi programami, dokonują wyboru rządu dając zwycięskiej partii mandat na wdrożenie programu, z którym wystąpiła w wyborach. W efekcie, sprawy lokalne i interesy cząstkowe schodzą, przy takim systemie wyborczym na dalszy plan ustępując miejsca sprawom ogólnym. Matthew Shugar i John Carey tak charakteryzują sposób działania tego systemu:
„Skoro rządy były powoływane i obalane zgodnie z (wolą) większości parlamentarnej, wybór kandydata do parlamentu przez wyborcę był również wyborem egzekutywy. Wybory koncentrowały się więc na preferencjach głosujących co do rządu, a zatem na polityce raczej, niż na czysto lokalnych sprawach (jak „mięso wyborcze”, czy patronat). Skutkiem tego, ani wybory, ani proces legislacyjny nie skupiał się na dystrybucji dóbr w drodze kupczenia wpływami między okręgami wyborczymi. Zamiast tego wybory zapewniały ‘sprawny’ wybór między współzawodniczącymi opcjami politycznymi, a legislacja jest domeną partii posiadającej większość i jej gabinetu”.
Autorzy ci uważają, że warunki te sprzyjają też podniesieniu kompetencji politycznej elektoratu, oraz jakości reprezentacji. Wybór osoby, a nie partii pozwala eliminować ludzi nie reprezentujących minimalnego poziomu intelektualnego, a także moralnego. Zaś fakt bycia osobiście wybranym wzmacnia poczucie odpowiedzialności posła przed wyborcami.
Takiego efektu nie dają wybory w okręgach jednomandatowych z drugą turą.w przypadku nie zdobycia przez kandydata absolutnej wiekszości głosów w pierwszej turze. Uzyskanie niezbędnej większości wymaga bowiem zawiązania różnorakich koalicji lokalnych i przyjęcia zobowiązań wobec grup lokalnych w celu uzyskania większości. Tak wybrany parlament będzie się orientował na interesy lokalne.
System większościowy, z okręgami jednomandatowymi, umożliwia stabilizację rządów i egzekucję odpowiedzialności przed wyborcami. Skuteczniejszy, niż w przypadku ordynacji proporcjonalnej, mechanizm wymuszania odpowiedzialności przy okręgach jednomandatowych oznacza też silniejszy związek między realizacją zadań publicznych polityka a szansą jego ponownego wyboru. Ten związek między posłem a wyborcą w jednomandatowych okręgach wyborczych z ordynacją większościową praktycznie nie występuje w przypadku ordynacji proporcjonalnej. O tym, czyje nazwisko znajdzie się na liście wyborczej decydują lokalni i krajowi przywódcy partyjni, a o wejściu danego kandydata do parlamentu decyduje przede wszystkim siła poparcia dla listy partyjnej i miejsce, jakie zajmuje na niej konkretny kandydat. W okręgach wielomandatowych, kiedy w wyborach uczestniczy wiele partii i dziesiątki kandydatów, wyborcy mają małą szansę dokonania racjonalnego wyboru. Związek między wyborcą i jego przedstawicielem zostaje zerwany. Program rządu powstaje zaś w drodze negocjacji między koalicjantami.
Silna pozycja przywódców partyjnych ma jeszcze jeden istotny efekt. Ogromnie utrudnia przebicie się w polityce osobom utalentowanym, samodzielnie myślącym. Zwracał na to uwagę Max Weber pisząc o proporcjonalnym prawie wyborczym, że
„...jest to typowe zjawisko demokracji bez przywodców nie tylko dlatego, że sprzyja targom notabli o pozycje, lecz także dlatego, że w przyszłości umozliwi związkom interesow wywieranie presji w celu umieszczenia ich urzędników na listach, a tym samym tworzenie niepolitycznego parlamentu, w którym nie będzie miejsca dla prawdziwych przywódców.”
Taki system wyborczy stworzy, według niego, „parlament filistynów”. O ile o to ostatnie sformułowanie możnaby się kłócić, to trudno zaprzeczyć, że monopolizacja władzy w partii w rękach notabli, przy jednoczesnym osłabieniu roli elektoratu w selekcji reprezentacji politycznej, musi działać ograniczająco na konkurencję wewnątrzpartyjną ze szkodą dla talentów.
* * *
Po wielu dyskusjach na temat wartości obu ordynacji, Arend Lijphart, czołowy przedstawiciel obozu „proporcjonalnego”, był zmuszony stwierdzić, że „dla wielu zwolenników reprezentacji proporcjonalnej proporcjonalność jest celem samym w sobie”, i tak wynik tej debaty podsumował:
„W ostatecznym rachunku, wybór między PR (szczególnie bardziej proporcjonalną formą PR) i wielopartyjnością z jednej strony, a zasadą większościową i systemami dwupartyjnymi – z drugiej, zależy od osobistych preferencji normatywnych: czy ktoś ceni wyżej reprezentację mniejszości i zasadę proporcjonalności wyżej od zasady dwupartyjności i odpowiedzialności rządu, czy przeciwnie?”
Jeżeli uznać, z czym zgadzają się wymienieni zwolennicy ordynacji proporcjonalnej, że rząd w warunkach modelu PR charakteryzuje niższa skuteczność i słabość zinstytucjonalizowanej odpowiedzialności wobec elektoratu, to fakt ten powinien wpłynąć także na poziom korupcji. Kiedy elektorat ma trudności w kontroli swojej politycznej reprezentacji, partie - zdominowane przez bossów – cierpią na ciągły środków pieniężnych potrzebnych na finansowanie aparatu oraz kampanii wyborczych, zaś politycy kierują się głównie interesem własnym, to trudno nie oczekiwać, że wykorzystają oni każdą dogodność dla grabieży mienia publicznego, co właśnie określa się mianem “kapitalizmu łupieżczego”.
Tworzą się sieci formalnych i nieformalnych układów, powiązanych związkami typu patron-klient i wymianą usług, które choć realizowane są przy pomocy środków publicznych, mają prywatny charakter. Ich wspólny interes łatwo zidentyfikować: „... utrzymać system sprywatyzowanej dominacji, który zapewnił im wybór i skierować nań tak duży strumień zasobów publicznych, jak tylko to możliwe”.
Przeprowadzono dotąd dwa badania statystyczne nad zależnością między ordynacją wyborczą a korupcją. Pierwsze, na próbie 80 krajów, przeprowadzili Torsten Persson, Guido Tabellini i Francesco Trebbi. Autorzy poddali w niej weryfikacji trzy hipotezy:
1. Duże okręgi wyborcze i niskie progi wpływają na obniżenie korupcji (efekt bariery wejścia);
2. Większy udział przedstawicieli wybranych na zasadzie indywidualnej, a nie z listy partyjnej, sprzyja obniżeniu korupcji (efekt troski o karierę);
3. Regule większościowej w okręgach jednomandatowych towarzyszy mniejszy poziom korupcji, niż reprezentacji proporcjonalnej w dużych okręgach; korupcja powinna być tym większa, im mniejsza stabilność polityczna (efekt konkurencji wyborczej).
Do pomiaru korupcji autorzy użyli CPI (indeks postrzeganej korupcji) przygotowywany co roku przez Transparency International. Informacje o systemach wyborczych w objętych badaniem krajach zaczerpnęli z międzynarodowych informatorów o ordynacjach wyborczych. Niestabilność polityczną mierzyli rotacją członków w rządach poszczególnych krajów w ostatnim okresie.
Twierdzenie pierwsze i drugie wzajemnie się wykluczają się, bo jednomandatowe okręgi wyborcze z natury rzeczy są małe. Ponadto, ewentualny związek między niestabilnością a korupcją może pośrednio powodować ordynacja większościowa zapewniająca większą, niż proporcjonalna, stabilność rządów. Im większe są okręgi wyborcze, tym liczniejsze koalicje rządowe i tym mniej stabilny i skuteczny rząd. Tą więc drogą – pośrednio – duże okręgi wyborcze mogą przyczynić się do korupcji niwelując efekt „bariery wejścia”, co powinno osłabić zależność statystyczną między wielkością okręgów wyborczych i korupcją.
Omawiane badania wykazały względnie słabą, ale istotną (na poziomie ufności 0.10), negatywną korelację między wielkością okręgów wyborczych i korupcją. Natomiast związek negatywny między ordynacją większościową a korupcją jest wysoce istotny, co sugeruje, że głosowanie na listy partyjne raczej niż na jednostki podnosi poziom korupcji (zestandaryzowany współczynnik beta 0.27). Niestabilność polityczna wpływa na wzrost korupcji (poziom istotności 0.05). Autorzy konkludują: „biorąc wszystko pod uwagę, większościowe systemy wyborcze wydają się prowadzić do niższej korupcji, niż wybory proporcjonalne”.
Drugie badanie, ostatnio przeprowadzone przez Janę Kunicovą i Susan Rose-Ackerman ma również sprawdzić wpływ czynnika ustrojowego na korupcję. W odniesieniu do ordynacji proporcjonalnej, autorki biorą pod uwagę zróżnicowane oddziaływanie otwartej i zamkniętej listy wyborczej. Interesuje je, w jaki sposób badane ordynacje wypełniają dwie podstawowe funkcje demokracji reprezentacyjnej: (a) selekcję aktorów politycznych, którzy tworzą politykę dla zaspokojenia preferencji wyborców; (b) pozwalają obywatelom rozliczyć swoich przedstawicieli i ukarać ich, jeśli na to zasłużą. Według nich, czynnikiem, od którego przede wszystkim zależy zdolność wyborców do nadzorowania działań przedstawicieli, jest wielkość okręgów. Działa on zdecydowanie na korzyść okręgów jednomandatowych. Drugim – niekorzystny wpływ koalicji na przejrzystość systemu rządów, co rzecz jasna utrudnia kontrolę przez elektorat. Ponieważ rządy koalicyjne są regułą w warunkach ordynacji proporcjonalnej, to również i ten czynnik działa na korzyść jednomandatowości.
Autorki słusznie podważają tezę Perssona, Rollanda i Tabelliniego, przejętą z teorii ekonomicznej, że im większy okrąg, tym niższa cena wejścia, kwestionując analogię między sytuacją rynkową i wyborami. Twierdzą one, że „...żadna partia nie ma bodźca, by monitorować korupcję, bo skandal jest ‘dobrem publicznym’ dla wszystkich partii opozycyjnych”. Odwrotnie, „...wpływ konkurencji politycznej na zdolność do kontrolowania korupcji spada w miarę, jak wzrasta liczba partii.” Ponadto, powszechność rządów koalicyjnych w warunkach PR każe partiom brać pod uwagę możliwość wejścia w koalicję ze wszystkimi, co musi skłaniać je do umiaru w atakach na nie. „Zasada większościowa, stwarza silniejsze bodźce dla partii politycznych w ujawniania korupcji rządzących, niż wielość partii. Opozycja odniesie z tego większe korzyści i nie będzie planować przyszłej koalicji z partią aktualnie u rządu”. Wreszcie, politycy wybrani z jednomandatowych okręgów są mniej zależni od bossów politycznych, a zatem bardziej skłonni bić na alarm (to blow the whistle), kiedy widzą afery popełniane przez politykow swojej partii. Tylko pod jednym względem system proporcjonalny przeważa nad większościowym: pod względem zdolności przywódców partyjnych do nadzoru nad szeregowymi politykami parlamentarnymi.
Analizy potwierdziły statystycznie istotny wpływ ordynacji proporcjonalnej na poziom korupcji. Jest to wynik interesujący, bo wśród „najczystszych” państw na świecie czołowe miejsca zajmują kraje skandynawskie oraz Holandia – wszystkie one stosują w wyborach do parlamentu ordynację proporcjonalną. Wskazuje to na rolę poziomu kultury politycznej, jako zmiennej interweniującej. A zatem, siła zależności statystycznej między ordynacją proporcjonalną a korupcją mogłaby być większa, gdyby wziąć pod uwagę czynnik historyczny związany z motywem przyjęcia tej formy wyborów w niektórych krajach Europy na początku ubiegłego stulecia. Jak wspomnieliśmy, partie polityczne związane były wówczas ze stabilnymi grupami konfesjonalnym (partie katolickie – partie protestanckie) lub klasowo-warstwowymi (partie robotnicze – partie mieszczańskie). Ordynacja większościowa powodowała trwałość rządów parlamentarnej większości, eliminując z udziału w rządach mniejszości. Przyjęcie ordynacji proporcjonalnej służyło w tych warunkach włączeniu mniejszości do rządzenia krajem. Celem, który przyświecał reformie wyborczej była więc wartość publiczna, związana zarazem z rezygnacją z monopolu rządów przez jedną grupę społeczną. We współczesnych społeczeństwach związki między partiami politycznymi a klasami społecznymi, grupami religijnymi, czy etnicznymi są w większości przypadków w zaniku. A zatem wartości, które czyniły przed stu laty pożądanym przyjęcie PR są w znacznej mierze nieaktualne.
Podstawową wadą ordynacji proporcjonalnej jest nie tylko wielość partii, co utrudnia wyborcom rozeznanie w opcjach wyboru, ale trudność w egzekwowaniu odpowiedzialności. Jednym z przejawów tego ostatniego są implikacje tej formuły dla reprezentacji interesów. W przypadku ordynacji większościowej, związki partii z interesami terytorialnymi równoważą wpływy grup funkcjonalnych: partia staje się pozaparlamentarną płaszczyzną uzgadniania, osiągania kompromisów i agregacji różnorakich interesów grupowych. Ten proces pozaparlamentarnej agregacji interesów występuje znacznie słabiej w przypadku PR. Tu, interesy cząstkowe są bezpośrednio artykułowane do legislatywy. Warunki te ułatwiają zdominowanie całości życia politycznego tzw. biznesmanom-politykom. Podnosi to podatność systemu politycznego na korupcję. Zdaniem Luigi Manzettiego
„W modelu klasycznym, jednostki wstępują do partii, aby uzgadniać i promować interesy, oraz wysuwać propozycje polityki dla realizacji dobra publicznego; w warunkach korupcji politycznej, jednostki przystępują do partii, aby osiągnąć prywatne korzyści ze stanowisk publicznych. W konsekwencji, partie nie będą powiększać liczby członków, ponieważ z punktu widzenia zasiedziałych biznesmanów-polityków, nowoprzybyli mogliby zgrozić im w konkurencji do prywatnych profitów. Aby uniknąć współzawodnictwa, biznesmani-politycy angażują się w proces ‘filtrowania’, który zapewnia, że nowoprzybyli włączani są świty danego przywódcy, lub danej fakcji w ramach partii, by uniknąć zakłóceń istniejącej równowagi. A co równie ważne, proces filtrowania pozwala sprawdzić, czy nowi członkowie są skłonni wziąć udział w transakcjach korupcyjnych, lub co najmniej akceptować je bez podnoszenia moralnych sprzeciwów moralnych. Im intensywniej młodzi biznesmani-politycy dążą do zaspokojenia swych ambicji, tym bardziej wciągani są w układy korupcyjne, których skala i wypłaty będą powiększać się w miarę postępów kariery.”
Zjawiska te występują szczególnie wyraźne, gdy z ordynacją proporcjonalną współwystępują partie polityczne o słabej dyscyplinie wewnętrznej.
* * *
Zalety ordynacji proporcjonalnej, to – zdaniem jej najznamienitszego zwolennika Arenda Lijpharta – „reprezentacja mniejszości i sama zasada proporcjonalności”. Przy czym, argument przywołujący reprezentację mniejszości ma sens wtedy, gdy jest ona równomiernie rozproszona geograficznie i względnie wyobcowana ze społeczności, w której żyje. W przypadku jej geograficznej koncentracji, decentralizacja państwa i samorządność znacznie skuteczniej zapewnią jej uczestnictwo w rządzeniu. Zaś zasada proporcjonalności oznacza tylko przeniesienie akcentu z reprezentacji terytorialnej na funkcjonalną. Nie sposób zaś wykazać wyższości tej ostetniej wobec pierwszej.
Interesujące, że właśnie w Polsce zerwanie związku między lokalnym wyborcą i jego przedstawicielem jest wysuwane jako argument na rzecz ordynacji proporcjonalnej. Ordynacja większościowa, wiążąc posła z okręgiem, prowadzić ma do nadreprezentacji interesów lokalnych kosztem interesu ogólnego. Zakłada to, że wyborcy lokalni nie są zdolni wznieść się ponad sprawy lokalne, że instytucja obywatelstwa, odpowiedzialne uczestniczenia w sprawach narodu, jest mrzonką. Posłów trzeba oderwać od zależności lokalnych, by mogli skupić się na sprawach ogólnych. Omówiony wyżej mechanizm systemu westminsterskiego pokazuje, że tę orientację lokalną łatwo jest przezwyciężyć. Argument ten jest też sprzeczny z tradycją zachodniej demokracji, upatrującą źródło jej siły właśnie w samorządności lokalnej.
Nie ma powodu, aby mniemać, iż interesy tych grup są w mniej narażone na partykularyzm, niż społeczności lokalnych. Odwrotnie, łatwo przyjąć, że udział w życiu publicznym na poziomie lokalnym jest konieczny, by wyrobić w sobie poczucie odpowiedzialności za szerszą zbiorowość, a także umiejętność dostrzegania interesów innych i skłonność do kompromisu. Takiego efektu nie daje uczestnictwo w – często - monotematycznych (single-issue) grupach funkcjonalnych (np. organizacje ekologiczne. feministyczne, sekty religijne, lub stowarzyszenia etniczne). Ruchy te dezintegrują społeczeństwo, a pielęgnowanie ich poparcia przez partie polityczne podziały te jeszcze umacnia. W życie publiczne wbudowany zostaje mechanizm utrwalania podziałów dla politycznego ich wykorzystania w interesie partii. Dzięki temu, ordynacja proporcjonalna przenosi proces uzgadniania (agregacji) interesów z płaszczyzny życia publicznego do płaszczyzny polityki parlamentarnej, przy okazji dezorganizując go.
Jakie więc przyczyny decydują o tym, że w większości wypadków nowe państwa pokomunistyczne przyjęły ordynację proporcjonalną? Powodów jest kilka, ale żaden z nich nie był wynikiem poważnej refleksji. Po pierwsze, mógł to być efekt demonstracji, tj. mógł wpłynąć na tę decyzję fakt, iż większość krajów europejskich stosuje PR. Po drugie, mogły na nią wpłynąć rachuby polityczne o charakterze sytuacyjnym. Po trzecie, politycy, a przede wszystkim przywódcy partii politycznych preferują sytuację, kiedy do wyborów staje bezosobowa partia, a nie jednostki. Kierownictwo partii decyduje o tym, kto, gdzie i na jakiej pozycji znajdzie się na liście wyborczej, a to daje mu pewien stopień kontroli nad szeregowymi politykami ich partii, chociaż zarazem – jak wcześniej stwierdziliśmy – osłabia kontrolę ze strony elektoratu. Z kolei, członek partii niższego szczebla może zawsze liczyć, że jego posłuszeństwo i lojalność zostaną dostrzeżone i odpowiednio nagrodzone. W ten sposób tworzy się system powiązań typu patron-klient, tworzący dogodną podstawę dla korupcji politycznej.
Dla przywódców partii politycznych, ordynacja proporcjonalna jest opcją atrakcyjną. O ile ordynacja większościowa zapewnia rządom stabilność w trakcie kadencji, o tyle ułatwia ona zarazem zmianę rządów i odsunięcia niepopularnych polityków od władzy przy pomocy kartki wyborczej. Ordynacja proporcjonalna, szczególnie w warunkach wysokiej niepewności i mobilizacji społecznej, może dać elicie większą przewidywalność wyników. Ale nawet przy wysokiej stabilności warunków społecznych, ordynacja proporcjonalna zapewnia klasie politycznej większą stabilność: rządy się mogą zmieniać, lecz ci sami politycy wracają do gabinetów. Te cechy proporcjonalizmu zostały niewątpliwie również dostrzeżone przez polityków wywodzących się z antykomunistycznej opozycji. Nie po to przez lata poddawali się represjom i wyrzeczeniom, by oddać swój los w ręce wyborcy. Jednym słowem, PR była rozwiązaniem bezpieczniejszym, choć – jak pokazało życie – nie całkiem bezpiecznym. Co do polityków o proweniencji komunistycznej, to w momencie początkowym ordynacja proporcjonalna była jedyną szansą przetrwania – choć w mocno zmienionym kostiumie - ich obozu, uchroniła ich ona od kłopotliwej konfrontacji z własną historią.
Jak stwierdziliśmy, formuła proporcjonalna byłaby użyteczna jedynie tam, gdzie współwystępuje słabe społeczeństwo obywatelskie i mocna partia komunistyczna, skutecznie to społeczeństwo kontrolująca. Ale tam akurat, jak wspomnieliśmy wcześniej, przyjęto formułę większościową. Z kolei tam, gdzie instytucje społeczeństwa obywatelskiego były względnie rozwinięte, a partia komunistyczna słaba, gdzie więc formuła większościowa - dzięki temu, iż umożliwia lepszą selekcję przywódców, skuteczniejsze i bardziej stabilne rządu i łatwiejsze egzekwowanie dopowiedzialności polityków przed elektoratem - mogła przynieść znacznie większe korzyści, niż proprocjonalna, przyjęto ordynację proporcjonalną. Paradoksalnie, gdy motywem wprowadzenia ordynacji proporcjonalnej na początku XX wieku było rozszerzenie uczestnictwa w życiu publicznym na grupy dotychczas wyobcowane, to po upadku komunizmu celem stało się ograniczenie wpływu elektoratu i jego demobilizacja. W sumie, większość państw obszaru pokomunistycznego (18 spośród 27) wybrało formułę proporcjonalną, a rzadziej mieszaną.
Wady proporcjonalności stają się szczególnie widoczne w sytuacji przejścia ustrojowego. Typowe dla tej formuły wyborczej są rządy koalicyjne, co daje małym partiom wpływ nieproporcjonalnie duży wobec siły ich elektoratu. Przyczynia się to do braku stabilności rządu i utrudnia wdrażanie głębokich zmian strukturalnych. Po drugie, może prowadzić do konfliktu między partiami politycznymi i instytucjami społeczeństwa obywatelskiego na poziomie lokalnym. Daje to w wyniku demoralizację społeczeństwa i wzrostu korupcji w samorządach szczebla lokalnego i wyżej.
Trzy, nieuniknione w warunkach ordynacji proporcjonalnej, rozstrzygnięcia wzbudzają szczególne emocje. Są nimi (1) poziom progu wyborczego, poniżej którego partia nie jest reprezentowana w parlamencie, (2) sposób przeliczania głosów na mandaty poselskie, oraz (3) wielkość okręgów wyborczych. Niski próg i małe okręgi wyborcze sprzyjają rozdrobnieniu partyjnemu, obniżają skłonność do zawierania pragmatycznych kompromisów, utrudniają opanowanie megalomanii przywódców, ułatwiają wejście do parlamentu siłom ekstremistycznym. Przeliczanie głosów na mandaty odbywa się najczęściej według formuły d’Hondta, lub Sainte-Lague’a. Formuła d’Hondta faworyzuje partie duże, Sainte-Lague’a sprzyja partiom małym. W konsekwencji, małe partie preferują niskie progi, duże okręgi wyborcze i formułę Sainte-Lague’a; gdy duże partie, przeciwnie, wolą wysokie progi, małe okręgi wyborcze oraz formułę d’Hondta. Im bliższe jest przyjęte rozwiązanie interesom dużych partii, w tym większym stopniu skład parlamentu jest podobny do tego, jaki uzyskuje się w wyborach według ordynacji większościowej. Efektowi temu nie towarzyszą wszakże korzyści, jaka daje ta ordynacja w postaci skutecznego egzekwowania odpowiedzialności.Trudności z utworzeniem skutecznego rządu, w warunkach rozdrobnienia partyjnego, spowodowały, że między pierwszymi i następnymi wyborami przeprowadzonymi w krajach pokomunistycznych przeciętna wysokość progu wzrosła z 3.9 procenta do 4.6 procenta.
Wzrósł także procent głosów oddanych na partie, które nie zdobyły miejsc w parlamencie. Na obszarze pokomunistycznym średnia zmarnowanych głosów wyniosła w tym okresie prawie siedemnaście procent, w porównaniu do sześciu procent dla wszystkich wyborów przeprowadzonych w oparciu o system proporcjonalny po wojnie w Europie Zachodniej. Podczas wyborów w Polsce, w roku 1993, około 35 procent głosów oddano na partie, które nie weszły do Sejmu. W wyborach w Rosji, w 1995 roku, tylko cztery spośród czterdziestu trzech partii pokonały próg pięciu procent, a 49 procent głosów zostało zmarnowanych. Dzięki większemu zdyscyplinowaniu elektoratu, partie wyrosłe z dawnych partii komunistycznych zdobyły dzięki tej ordynacji wyborczej większy wpływ polityczny, niz wynikałoby to z proporcji oddanych na nich głosów. W krajach WNP przyczyniło się to pośrednio do powstania silnych rządów prezydenckich. Według Karen Davishy, sposób „... instytucjonalizacji partii pokomunistycznych, choc nie przesądza o fiasku demokracji, nie przyczynia się też do jej sukcesu”.
Partie pokomunistyczne odziedziczyły po swych poprzedniczkach rozbudowany aparat terenowy, który volens nolens stanowił środowisko względnie w społeczeństwie izolowane. Choćby z tego względu miały one stabilny, choć z początku niewielki elektorat. W odróżnieniu od nich, partie o proweniencji opozycyjnej, które zwyciężyły w pierwszych demokratyczne wyborach w krajach EŚW, nie miały takiego, dobrze zorganizowanego elektoratu – ich pupularność brała się z klęski komunistycznego reżimu. Podstawy ich sukcesu nie były więc tak trwałe, jak chcieli wierzyć politycy antykomunistycznej opozycji. Dla partii, które powstały poza komunistycznym systemem władzy wybór polegał albo na pracy nad zdobyciem poparcia lokalnych i regionalnych stowarzyszeń obywatelskich, albo na próbie „sprawowaniu rządu dusz” za pośrednictwem środków masowego przekazu. W wielu wypadkach, odurzeni sukcesem politycy antykomunistyczni, wychodząc z założenia, że ich zasługi w walce z komunizmem są wystarczającą gwarancją trwałości ich pozycji, wybierali opcję drugą. Wkrótce przekonali się, że lekceważenie elektoratu nie popłaca.
Podsumowanie
W opracowaniu przyjąłem za kryterium oceny ustroju konstytucyjnego jakość mechanizmów wewnętrznej i zewnętrznej kontroli nad funkcjonowaniem państwa. Od tego zależy równowaga między państwem i społeczeństwem, oraz między systemem władzy politycznej i gospodarczej.
Stwierdziliśmy, że system rządów prezydenckich stwarza problem stabilizacji, szczególnie groźny wtedy, kiedy współwystępuje z ordynacją proporcjonalną w wyborach do parlamentu, oraz słabo rozwiniętym społeczeństwem obywatelskim. Natomiast, ma on jeden niewątpliwy walor: umożliwia klarowne rozdzielenie władzy wykonawczej od ustawodawczej. Z drugiej strony, kiedy prezydentem jest przedstawiciel partii innej, niż ta, która ma większość a parlamencie, może to prowadzić do blokowania procesu rządzenia. W przypadku amerykańskim, zapobiega temu słabość dyscypliny partyjnej. Rządy pół-prezydenckie są alternatywnym rozwiązaniem, jako że oscylują między rządem zbliżonym do parlamentarnego, a bliskim prezydenckiemu. Jest to jednak opcja stosunkowo mało przejrzysta, utrudniająca precyzyjne lokowanie odpowiedzialności.
Z punktu widzenia przyjętych tu kryteriów, ordynacja proporcjonalna nie jest opcją atrakcyjną. Jest ona ewentualnie przydatna, jako sposób umożliwinia mniejszości udziału w życiu publicznym w warunkach, gdy partie polityczne tworzą się na bazie zróżnicowań religijnych, klasowych, lub etnicznych, a mniejszości będące ich podstawą są równomiernie rozproszone między okręgami wyborczymi. Mniejszość uzyskuje wtedy reprezentację polityczną. Problem w tym, że w interesie tej reprezentacji jest ochrona podstawy swoich wpływów przez przeciwdziałanie integracji mniejszości w ramach całości społeczeństwa, czyli utrzymanie stanu społecznej dezintegracji.
Zasadniczą kwestią dla działania ustroju politycznego jest siła społeczeństwa obywatelskiego, czyli – inaczej mówiąc – poziom kultury życia publicznego. Wadliwie zaprojektowany ustrój polityczny, będzie funkcjonował względnie sprawnie, gdy poziom kultury spoleczeństwa jest wysoki. Kiedy wszakże, kultura ta pozostawia wiele do życzenia, a to jest problem większości, o ile nie wszystkich pokomunistycznych krajów, wtedy jakość rozstrzygnięć konstytucyjnych staje się szczególnie ważna. Jedne sprzyjają podnoszeniu kultury życia publicznego, gdy inne prowadzą do cynizmu i demoralizacji społeczeństwa. Ten kluczowy problem w ocenie reformy państwa został w przypadku Polski zaniedbany. Kwestie związane z rządzeniem rozwiązywano w sposób przypadkowy, w miarę ich pojawiania się. Organizacja państwa, stan administracji publicznej oraz wymiaru sprawiedliwości były zagadnieniami o drugorzędnym dla polityków przygotowujących reformy znaczeniu. Cel osiągnięcia stabilności makroekonomicznej i prywatyzacja przesunęły, w początkowych etapach przejścia ustrojowego, sprawy struktury instytucjonalnej na drugi lub trzeci plan. Dopiero w ostatnich latach, pod wpływem raportów Komisji Europejskiej nt. stopnia zaawansowania przygotowań akcesyjnych krajów kandydujących do UE, oraz presji zewnętrznych, zaczęto dostrzegać znaczenie tej problematyki. Lecz, ponieważ nie wynika to z motywów i nacisków wewnątrzsystemowych, świadomość ta nie dała dotąd praktycznych efektów. Niesprawne rozwiązania instytucjonalne obrastają układami interesów, których zaspokojenie zależy od ich trwałości. Patologie instytucjonalne ulegają petryfikacji równie łatwo, jak struktury gwarantujące sprawność. Zaś reforma-po-reformie jest ogromnie trudna w realizacji. Stąd tak ważne jest wypracowanie właściwej strategii przebudowy ustrojowej na samym początku transformacji.
Monteskiusz stwierdził, że na początku nowego ładu politycznego ludzie kształtują instytucje, potem – instytucje kształtują ludzi. Pytanie jednak, co zrobić, kiedy te pierwsze rozstrzygnięcia są źle przygotowane?
